Введение
В современных условиях развития науки о публичных финансах не уделяется должного внимания финансово-правовому регулированию рынка ценных бумаг России. Также стоит отметить, что среди ученых нет единого мнения о периодизации и о выделении соответствующих периодов становления и развития отечественного рынка ценных бумаг России. Так, в науке принято выделять этапы развития рынка ценных бумаг исключительно с появления организованной биржевой торговли в начале XVIII в. [1]. Однако, по нашему мнению, считаем целесообразным указать на то, что рынок ценных бумаг взаимосвязан с товарным рынком. Невозможно не упомянуть, что в настоящее время нет исследований, которые рассматривали бы этап развития биржевой торговли, связанный с зарождением товарно-денежных отношений. Большинство представителей зарубежной юридической [2], экономической [3] и исторической [4] наук справедливо уделяют значительное внимание отношениям, которые существовали до появления централизованных бирж. Данный этап целесообразно упомянуть в работе, как «протобиржевой». Следовательно, выделим четыре основных этапа (периода) в развитии финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг Российской Федерации, а именно:
- Протобиржевой – отсчет которого стоит начинать с появления первых централизованных объединений, в рамках которых происходили операции по купли-продаже товаров на ярмарках и купеческих собраниях на Руси.
- Дореволюционный – зарождение и придание правовой основы организованному рынку ценных бумаг в России при Петре Великом и до октябрьского переворота 1917 г.
- Советский этап – с 1917 г. до начала Перестройки.
- Современный этап – с момента Перестройки и по настоящее время.
Протобиржевой этап
На данном этапе не существовали организованные биржи, а также отсутствовала необходимая нормативно-правовая база. Однако, уже в те годы на Руси стали появляться первые собрания и объединения купцов, ярмарки, а также стали возникать торговые отношения [5, c. 284] с сопредельными государствами [6], включая Ганзейский союз. Они стали основой для дальнейшего развития организованного рынка ценных бумаг с соответствующим законодательством, участниками и ответственностью [7].
Важной вехой протобиржевого периода стало создание по решению вече и боярского совета Великого Новгорода одной из первых фактически саморегулируемых организаций на финансовом рынке – независимого сообщества купцов «Ивановское сто». К участникам данной организации предъявлялось требование о единовременном членском взносе. Общество имело свой устав. Главной функцией данной организации являлось разрешение споров в сфере торговли, а также объединение купечества. Н.Е. Артемов и В.И. Лебедев указывают на то, что организация избирала «из своей среды пять старост, которые вместе с тысяцким ведали всеми торговыми делами и торговым судом в Новгороде, устанавливала меры веса, меры длины» [8] и т.д. Также, обществу принадлежал на праве собственности гостиный двор. Именно там осуществлялась торговля, и хранились товары. Купцы-члены «Ивановское сто» наделялись различными правами и преференциями, в том числе им предоставлялись долгосрочные займы и краткосрочные кредиты под низкие процентные ставки. Однако, после присоединения Новгородской республики к Московии в 1478 г. были упразднены все торговые вольности [9]. В дальнейшем на территории Московского государства так же, как и в Западной Европе проходило огромное количество ярмарок, которые были аналогом современных товарных бирж [10].
Дореволюционный этап
При Петре Первом были осуществлены кардинальные преобразования, заложившие основы для дальнейшего развития организованного рынка ценных бумаг нашей страны. Именно благодаря этим изменениям произошла легитимация фондовых бирж, а также впервые были приняты соответствующие нормативные правовые акты. Так, 27 октября 1699 г. был подписан указ [11], согласно которому купцам предписывалось осуществлять торговлю в Астрахани, Архангельске и Новгороде. Также в этих городах создавались собрания купцов для разрешения торговых споров. Впоследствии в Санкт-Петербурге была создана первая в российской истории фондовая биржа. В течение нескольких лет биржа оставалась таким же собранием купцов, как и ранее ярмарки [12]. Также отсутствовало соответствующее правовое регулирование биржевой деятельности, в том числе не был закреплен орган, который осуществлял бы финансовый контроль за деятельностью фондовой биржи [13]. В этой связи, впервые в истории финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг в 1717 г. Петром I были возложены обязанности по осуществлению контроля за биржей на Коммерц-коллегию [14]. Более того, 17 марта 1717 г. был издан указ об учреждении в России должности гофмаклера [15]. В дальнейшем 16 января 1721 г. Петр Первый подписал регламент (устав) главного магистрата [16]. Документ содержал две специальные главы (XVIII и XIX), нормы которых относились к финансово-правовому регулированию рынка ценных бумаг. На основании регламента властям на местах надлежало учредить биржи для осуществления торговых операций, вексельных и биржевых сделок и контроля за ними. Благодаря проведенной политике, многократно увеличилось не только количество привезенных товаров из заграницы, но и объем биржевых сделок [17]. Появились первые биржевые артели, которые являлись вспомогательными органами при бирже.
Важно учесть, что дальнейшее развитие биржевого дела в Российской империи продолжилось в начале XIX в. После проведенной Александром Первым министерской реформы 8 сентября 1802 г. финансовый контроль на рынке ценных бумаг был передан из упраздненной Коммерц-коллегии сначала в Министерство коммерции, а затем в связи с упразднением этого министерства в 1810 г. – в департамент внешней торговли Министерства финансов.
Позднее в 1816 г. Министерством финансов было принято решение о создании биржевого комитета, в который входили купцы и маклеры. Главной целью создания комитета являлось предоставление автономии биржи. Так, комитет не только заведовал устройством самого здания, но также вел бухгалтерский учет и контролировал все операции биржи [18]. Также, вторым органом самоуправления биржи являлось общее собрание биржевого купечества, которое собиралось на ежегодные заседания для принятия новых членов и заслушивания отчета о проделанной работе за календарный год.
Е.Ф. Канкрин, министр финансов Российской империи с 1823–1844 гг., выступал за развитие частных инвестиций, в том числе за дальнейшее прогрессивное развитие фондового рынка [19]. Так, 5 октября 1832 г. был подписан первый устав Санкт-Петербургской биржи [20], состоящий из шести глав.
В документе под термином биржа понималась Санкт-Петербургская биржа, которая являлась собранием лиц, собиравшихся в одном месте для удобности взаимных сношений и сделок по всем оборотам торговли и промышленности. Важно также заметить, что помимо общих положений пятая глава устава была посвящена ответственности за нарушения документа.
Также, не менее важно будет отметить, что благодаря принятию данного устава акции и облигации частных обществ стали объектами сделок купли-продажи на бирже. Так, 6 декабря 1836 г. Николаем I были подписаны «Правила о компаниях на акциях» [21], регулирующие вопросы учреждения акционерных обществ, права и обязанности акционеров, ответственность организаций и внутренние дела компаний. Заметим, что до принятия данного документа в России было зарегистрировано около 58 таких компаний [22]. Впоследствии в 1857 г. была создана совместная русско-французская акционерная компания – главное общество российских железных дорог [23]. Акции общества впервые стали котироваться на бирже Санкт-Петербурга. Стоит учитывать, что активное железнодорожное строительство, индустриализация страны, развитие нефтяного промысла и страхового дела во второй половине XIX в. являлись важными вехами в развитии акционерного рынка царской России. Так, 18 января 1874 г. в Российской империи было основано «Бакинское нефтяное общество», которое стало первой отечественной компанией нефтяной промышленности [24].
Также, в 1857 г. при Александре II году были внесены изменения в торговый Устав. Второй раздел был посвящен биржам и биржевым установлениям (ст. 2156-2160) [25]. В соответствии со ст. 2156 устава биржа понималась в трех основных смыслах:
- Как собрание купцов.
- Как место, где проходили данные собрания.
- Как совокупность биржевых операций.
Также, согласно документу, было установлено время работы биржи: с одиннадцати утра до двух часов дня (ст. 2159). Более того, запрещалось вести политические разговоры, диспуты о военном деле, а также – запрещалось нецензурно выражаться (ст. 2158).
Существенное внимание уделялось в трудах представителей камералистики XIX в. развитию рынка ценных бумаг, его финансово-правовому регулированию и дальнейшему продвижению частной собственности в России. К таким представителям относились Иван Иванович Янжул [26], Сергей Иванович Илловайский [27] и Эдуард Николаевич Берендтс [28].
В дальнейшем в конце XIX в. биржевое дело в России играло важную роль в экономическом развитии страны. Министерство финансов под руководством С.Ю. Витте ставило своей первоочередной задачей развитие экономических отношений, привлечение иностранного капитала на наш рынок. Так, за годы руководства министерством финансов Российской империи С.Ю. Витте увеличилось количество акционерных обществ: из 1292 таких компаний, действовавших в 1903 г. именно 794 были учреждены в 1892-1902 гг. [29].
В 1900-1902 гг. при содействии С.Ю. Витте была проведена реформа финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг. В первую очередь, изменения были направлены на борьбу с многочисленными нарушениями законодательства на рынке ценных бумаг (особую известность в 1903-1904 гг. приобрел петербургский биржевик и банкир З.П. Жданов [30]). В 1902 г. было принято два основополагающих документа: закон «Об ответственности лиц, вводящих в обращение на Санкт-Петербургской бирже ценные бумаги» и «Правила о допущении бумаг к котировке в фондовом рынке» [31].
На наш взгляд, необходимо обратить внимание на то, что уже в 1899 г. В Российской империи было основано биржевое общество «Красный крест» [32]. Главной задачей данной организации являлось поддержание котировок ценных бумаг в периоды повышенной волатильности (во время манипулирования рынком, потрясений, войн, экономических кризисов и др.). С этой целью общество использовало денежные средства Государственного банка. К примеру, в 1912 г. во время войны на Балканах «Красный крест» смог удержать биржевой рынок России от сильного падения [33]. Фактически, можно говорить о том, что Российская империя стала первой страной в мире, в которой применялась монетарная политика количественного смягчения (quantitativeeasing – QE). Ее суть заключается в том, что государственные банки стран мира стимулируют национальную экономику денежными вливаниями, в том числе через скупку ценных бумаг (в первую очередь, облигаций) с фондового рынка. Однако впервые данный термин стал использоваться только в 1995 г. в статье английского ученого-экономиста Ричарда Вернера «How to create a recovery through “Quantitative Monetary Easing”» [34]. Применение этой политики существенно повлияло на состояние мировых финансовых рынков, в особенности в 2020 г. в период пандемии COVID-19.
Советский этап
В первые месяцы после прихода советской власти было принято значительное количество нормативных правовых актов нового правительства, в первую очередь направленных на национализацию частной собственности, а также на экспроприацию любого ценного имущества, включая драгоценные металлы, ценные бумаги (акции, облигации и т.д.) [35]. Декретом Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября) 1917 г. «О земле» [36] повсеместно отменялась частная собственность на земельные участки. Затем, Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 27 (14) декабря 1917 г. «О национализации банков» [37] банковское дело было объявлено государственной монополией. Все частные акционерные банки были объединены в один Государственный банк. Позднее Декретом ВЦИК «Об аннулировании государственных займов» от 21 января (3 февраля) 1918 г. произошло аннулирование государственных облигаций [38]. Постановлением Народного Комиссариата по Финансовым Делам от 14 сентября 1918 г. запрещались денежные расчеты с заграницей. Постановлением Народного Комиссариата по Финансовым Делам от 3 октября 1918 г. был принят запрет на сделки с иностранной валютой внутри Советской России.
Однако, после действительно жестких мер, которые были приняты в первые годы правления Советской власти, в период Новой экономической политики (далее – НЭП) произошла либерализация отношений в области финансовых рынков. Уже в июле 1921 г. была возобновлена работа фондовых бирж. В 1922 г. был принят Декрет СНК РСФСР от 20.10.1922 г. «О фондовых биржевых операциях» [39]. Важно учитывать, что для финансового обеспечения восстановления экономики после Первой мировой войны и Гражданской войны государство стало активным участником на рынке займов.
Тем не менее по мере восстановления экономических отношений и перехода от НЭПа к плановой экономике было принято решение о ликвидации биржевой торговли в СССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 6 февраля 1930 г. «Об упразднении товарных бирж и фондовых отделов при них» [40] все оставшиеся в стране биржи были ликвидированы. Впоследствии для финансирования индустриализации, расходов бюджета во время Великой Отечественной войны, СССР использовал возможности по наращиванию государственного долга путем выпуска различных облигаций для населения страны. Так, на 1 января 1935 г. государственный долг СССР перед населением составлял примерно 12 млрд руб. [41]. Однако только в период с 1942 по 1945 г. произошла эмиссия облигаций четырех «военных займов» на общую сумму 72 млрд руб. [42]. М.А. Гурвич писал, что «важным источником доходов являются добровольные взносы населения. Систематический рост материального благосостояния трудящихся на основе хозяйственного развития страны позволяет привлечь в значительных размерах сбережения самих трудящихся на нужды социалистического строительства» [43]. После окончания Второй мировой войны с целью восстановления разрушенного хозяйства государства выпускались облигации. К 1 апреля 1957 г. государственный долг по займам составил 259,3 млрд руб. [44]. По верному замечанию Ю.К. Цареградской, большинство таких внутренних займов основывались на принудительном характере и девяносто процентов всех займов СССР приходились на облигации, размещенные среди граждан Союза ССР по подписке [45]. Пропаганда покупки облигаций носила повсеместный характер: проводились собрания рабочих на предприятиях и иных заведениях, были развешаны плакаты в населенных пунктах, проходила агитация посредством радио, а также телевидения и кинематографа.
В связи с тем, что расходы по обслуживанию государственного долга стали превышать денежные средства, которые поступали от размещения новых выпусков облигаций, было принято Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 19.04.1957 г. № 435 «О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза» [46]. Согласно данному документу, был увеличен срок погашения облигационных обязательств (до двадцати лет с 1977 г.), что, в свою очередь, привело к уменьшению стоимости ежегодного обслуживания долга государственной власти перед гражданами СССР.
Современный этап
В период Перестройки [47] руководством страны было принято решение о либерализации всех сторон жизни Советского общества. Не без внимания также оказался и вопрос о легитимации биржевой торговли в СССР. Этот процесс, в том числе, был связан со структурными проблемами в конце 80-х гг. XX в. в экономике государства: низкие цены на углеводородное сырье привели к возросшему государственному долгу [48].
Первоначально в августе 1988 г. в СССР были основаны первые коммерческие банки, которые стали основными операторами на рынке ценных бумаг. В дальнейшем 19 мая 1990 г. была открыта первая в современной истории биржа – Московская товарная биржа. Я.М. Миркин отмечает, что к концу 1990 г. в стране было основано более семисот бирж, при этом только в Москве более ста [49]. Впоследствии в 1992 г. была создана Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ), индекс которой стал рассчитываться с 22 сентября 1997 г. В 1995 г. – фондовая биржа «Российская торговая система» – фондовый индекс РТС. Важной вехой в развитии биржевого дела стало принятие Закона СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-I «О предприятиях в СССР» [50]. Данный нормативный правовой акт закрепил за фирмами право осуществлять эмиссию ценных бумаг и получения дохода по этим бумагам. Также, в дополнение к указанному закону было принято Постановление Совета министров СССР от 19 июня 1990 г. № 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» [51] и Постановление Совета министров СССР от 4 августа 1990 г. «О мерах по формированию общесоюзного валютного рынка» [52]. Позднее было издано Постановление Правительства РСФСР от 28.12.1991 г. №78 «Об утверждении Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР» [53] (далее – Положение). Данный нормативный правовой акт заложил основы правового регулирования рынка ценных бумаг нашей страны.
Следовательно, целесообразно заметить, что во время Перестройки и более того после распада СССР в нашей стране появился рынок ценных бумаг, значение которого в современном обществе возрастает. Это утверждение подтверждается значительно возросшим количеством работ, которые посвящены проблемам, как самого финансового рынка, так и рынка ценных бумаг, в частности [54]. Е.Ю. Грачева справедливо выделяет финансовые правоотношения, касающиеся регулирования рынка ценных бумаг и денежного обращения в качестве самостоятельного вида финансовых правоотношений [55].
Затем, после распада СССР был опубликован Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе государственных и муниципальных предприятий» [56], ставший основным документом, положившим начало проведения приватизации в России. О.Е. Кутафин, оценивая итоги приватизации, высказывал мнение о необходимости «как минимум официальной оценки итогов приватизации, в результате которой 10% граждан владеют, распоряжаются и получают доходы от 90% собственности, что не может не завершиться полномасштабной национальной катастрофой» [57]. В дальнейшем был подписан Указ Президента РФ от 04.11.1994 г. №2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» [58]. Впервые в России было закреплено понятие «профессионального участника рынка ценных бумаг» (далее – ПУРЦБ) также, как и виды предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг (брокерская, дилерская деятельность по ведению и хранению реестра акционеров, депозитарная, расчетно-клиринговая по ценным бумагам и по организации торговли по денежным средствам и деятельность по организации торговли ценными бумагами). Затем, благодаря принятию Федерального закона от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» произошла окончательная легитимация ПУРЦБ [59]. В 1999 г. был принят Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», который и по настоящее время регулирует основные вопросы защиты прав и законных интересов инвесторов [60].
Касаемо осуществления финансового контроля на рынке ценных бумаг на современном этапе, то на основании Распоряжения Президента РФ от 9 марта 1993 г. № 163-рп «О Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации» [61] был создан консультативный орган при Президенте РФ. Затем, в соответствии с Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1009 «О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг» [62] (далее – ФКЦБ России) произошло преобразование комиссии в постоянно действующий государственный орган. Однако во время проведения административной реформы 2003-2005 гг. ФКЦБ России была упразднена и на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [63] полномочия упраздненного органа были переданы Федеральной службе по финансовым рынкам (далее – ФСФР России). 1 сентября 2013 г. ФСФР России была ликвидирована, и ее полномочия в соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.2013 г. № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» [64] перешли Банку России, который стал мегарегулятором на финансовом рынке [65].
Заключение
Таким образом, можно сделать вывод, что финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг России прошло в своем развитии несколько этапов. Каждый из них является уникальным с точки зрения исторического, социально-экономического и финансово-правового контекста. Было уделено внимание развитию финансово-правового статуса органов, которые осуществляли контроль за деятельностью на фондовом рынке.
Считаем, что дальнейшее развитие фондового рынка неразрывно связано с упрочнением финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг. Фактически главная цель Центрального банка Российской Федерации заключается в защите и представлении интересов розничных инвесторов нашей страны. Также, не менее важным является повышение инвестиционной привлекательности нашего рынка для иностранных капиталов, что в том числе даст существенную возможность для увеличения капитализации российского рынка.
