Для правовой регламентации государственной службы в современной России характерно наличие целого ряда специально вводимых законодателем запретов и ограничений, которые распространяются не только на непосредственное исполнение служащим своей должностной функции, но и в принципе связаны с его поведением, осуществлением отдельных видов деятельности. Основной, приобретающей всё большее значение целью вводимых запретов и ограничений является противодействие коррупционным проявлениям при осуществлении органами и должностными лицами публичной власти своих полномочий. Стоит согласиться с Н.С. Пономарёвым, отмечающим на основе сравнительного исторического анализа «глубинную питательную среду для коррупции» в работе государственного аппарата [1, с. 405]. Повышенное внимание на сегодняшний день уделяется обозначению коррупционной проблемы, как значительной угрозе национальной безопасности страны, на уровне базовых документов стратегического планирования. В принятой в июле 2021 г. Стратегии национальной безопасности [2] коррупция определена в ряду угроз государственной и общественной безопасности страны; отдельно указывается на необходимость «предупреждения и пресечения преступлений коррупционной направленности, возмещения ущерба, причинённого нарушением антикоррупционного законодательства и повышением ответственности за такого рода правонарушения (абз. 13 п. 47 документа). Концепцией общественной безопасности РФ, утверждённой в 2013 г. [3], отмечается остающийся высоким уровень распространённости проявлений коррупции, несмотря на постоянное совершенствование организационно-правовых основ антикоррупционной политики. В перманентно совершенствуемых и принимаемых Национальных планах противодействия коррупции в качестве основной задачи государственной политики справедливо указывается на необходимость дальнейшей систематизации и актуализации нормативно-правовой базы по вопросам противодействия коррупции, необходимость устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции [4, с. 5]. Таким образом, можно отметить, что на самом высоком уровне (документы стратегического планирования, непосредственно принимаемые Президентом) указывается на необходимость совершенствования уже принятых положений антикоррупционного законодательства в целях повышения его эффективности. В контексте рассмотрения особенностей противодействия коррупции в Российской Федерации на современном этапе, создания адекватных ситуации механизмов предупреждения и пресечения корыстного использования властных полномочий большое внимание уделяется особенностям использования мер юридической ответственности. Как представляется, включение новых составов в соответствующие материально-правовые акты, а также дополнение и уточнение уже существующих составов правонарушений в сфере противодействия коррупции представляет собой одно из направлений управленческих инноваций в области реализации антикоррупционной политики государства [5, с. 30].
Как представляется, государственный служащий, непосредственно выступающий основным субъектом коррупционных правонарушений, рассматривается действующей нормативной базой не только как субъект каких-то специальных правонарушений, но и как носитель управленческих функций, непосредственный «представитель» государства во взаимоотношениях с гражданами – соответственно, должны предъявляться высокие требования к его поведению, в том числе, и в определённые сроки уже после увольнения со службы.
Согласно Концепции общественной безопасности в Российской Федерации коррупция названа в числе основных источников угроз общественной безопасности, при этом, особо выделяется «опасность сращивания интересов бизнеса и чиновников» (п. 16 рассматриваемого документа). Данное положение находится в полном соответствии с международно-правовыми стандартами противодействия коррупции. Так, в принятой в 2003 г. Конвенции ООН против коррупции [6] отмечается право государств − участников соглашения принимать организационные меры, направленные на предупреждение возникновения коллизий между интересами публичной службы и интересами коммерческих организаций – в том числе, при выходе лица в отставку или на пенсию, а также, если служащий, осуществлявший публичные функции в отношении конкретной организации, после прекращения службы работает в данном секторе экономики (чч. 1-2 ст. 12 Конвенции). Базовым нормативным актом, который прямо направлен противодействовать процессу «сращивания интересов бизнеса и чиновников» могли бы стать положения, закрепленные в ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Однако, несмотря на то, что закон «О противодействии коррупции» принят более 10 лет назад (25 декабря 2008 г.), а в указанную статью неоднократно вносились изменения и дополнения, направленные на её совершенствование, законодатель предпринял «встречные» меры по соответствующему регулированию специальных законов об отдельных видах государственной службы, а также трудового законодательства. Прежде всего, в Трудовой кодекс РФ в 2011 г. была включена ст. 64.1, возлагающая дополнительные обязанности на экс-чиновников и их новых работодателей при трудоустройстве, а Кодекс об административных правонарушениях был дополнен ст. 19.29, предусматривающей административную ответственность работодателя или заказчика работ (услуг) за нарушение требований антикоррупционного законодательства – в том числе, и при решении вопроса о трудоустройстве бывших государственных или муниципальных служащих. Д.С. Козлов справедливо отмечает, что предусмотренные нормы ФЗ «О противодействии коррупции», КоАП РФ, а также ТК РФ образуют собой «комплексный правовой запрет», который распространяется не только на государственных служащих, но и на лиц, прекративших исполнение служебных обязанностей [7, с. 45].
Таким образом, особенности трудоустройства государственных и муниципальных служащих, а равно граждан, ранее замещавших должности государственной и муниципальной службы, подробно регламентированы нормами различных отраслей законодательства. Вместе с тем анализ правоприменительной практики в рассматриваемой сфере свидетельствует, на наш взгляд, о целесообразности корректировки законодательства, регламентирующего вопросы привлечения к административной ответственности в связи с незаконным трудоустройством бывших государственных или муниципальных служащих.
Рассмотрим содержание вышеуказанных положений отечественного законодательства подробнее.
При наличии условий, указанных в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» возможность заключения трудового договора, либо договора на оказание услуг, выполнение работ гражданско-правового характера для бывшего государственного или муниципального служащего ранее, чем через два года после увольнения лица с соответствующего вида публичной службы допустимо только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Можно выделить два таких обязательных условия:
1. Наличие у лица коррупционных рисков при замещении им конкретной должности публичной службы (установление перечня таких должностей является прерогативой Президента РФ (для государственной гражданской службы), а также специальных ведомств (в отношении службы иных видов, проходящей в отдельных правоохранительных органах). Стоит согласиться с Д.С. Козловым, отмечающим некоторое противоречие обязательного конституционного требования ч. 3 ст. 15 об обязательном опубликовании муниципальных правовых актов, ограничивающих права и свободы граждан, с непубличным характером некоторых ведомственных актов, содержащих должности муниципальной службы, сопряжённые с коррупционными рисками [7, с. 45].
2. Выполнение управленческих функций в отношении организации, к трудовой деятельности в которой привлекается государственный (муниципальный) служащий во время исполнения им своих должностных обязанностей.
Соответственно, данное требование ФЗ «О противодействии коррупции» должно распространяться не на всех бывших служащих, замещавших должности, сопряжённые с коррупционными рисками, а только на лиц, устраивающихся в ранее подконтрольные (или подведомственные) такому государственному (муниципальному) служащему организации. По данному поводу Министерство труда и социальной защиты РФ отмечает: «Гражданин обязан получать согласие комиссии на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнение в данной организации работы (оказание данной организации услуг) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) при наличии двух факторов: а) включение должности государственной службы в соответствующий перечень должностей, предусмотренный пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925; б) осуществление отдельных функций государственного управления в отношении данной организации во время прохождения государственной службы» [8].
В соответствии с ч. 2 ст. ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» гражданин, ранее замещавший должность с коррупционными рисками, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых и гражданско-правовых договоров, указанных в ч. 1 данной статьи (т.е. договоров с ранее подконтрольными или подведомственными организациями) сообщать сведения о последнем месте службы. Несоблюдение данного требования влечет прекращение трудового договора, заключенного с гражданином, ранее замещавшим должность с коррупционными рисками.
В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора, указанного в ч. 1 данной статьи (т.е. при заключении договора с гражданином, ранее выполнявшим функции управления данной организацией), обязан сообщить по последнему месту его службы о заключении такого договора в установленном порядке [9]. Несоблюдение работодателем данного требования влечет ответственность согласно ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Отметим, что и ч. 2, и ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» содержат отсылку к ч. 1 данной статьи.
Аналогичные нормы (без упоминания о гражданско-правовых договорах) закреплены в ст. 64.1 Трудового кодекса РФ: «Граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации». Далее − в тексте ст. 64.1 Трудового кодекса РФ − не упоминается об управлении данной организацией. Однако данное обстоятельство, на наш взгляд, не должно влиять на круг субъектов, привлекаемых к административной ответственности за незаконное трудоустройство экс-чиновников, так как ст. 19.29 КоАП РФ содержит отсылочные нормы лишь к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Как уже было отмечено, исходя из взаимосвязанных положений ч. 1, 4 и 5 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», работодатель обязан сообщить по последнему месту службы о заключении трудового или гражданско-правового договора с бывшим государственным или муниципальным служащим, ранее замещавшим должности с коррупционными рисками, только в случаях, если ранее отдельные функции управления данной организацией входили в его должностные обязанности.
Необходимость государственного контроля за соблюдением потенциальными работодателями бывшего государственного или муниципального служащего отмечается и Генеральным прокурором РФ: «Основная масса постановлений о привлечении к административной ответственности в данной сфере связана с незаконным трудоустройством бывших государственных или муниципальных служащих в коммерческие и иные организации после их увольнения со службы (ст. 19.29 КоАП РФ). Большинство нарушений выражается в несоблюдении новыми работодателями бывших государственных и муниципальных служащих порядка и сроков направления по прежнему месту работы уведомлений об их трудоустройстве» [10]. В целом, отметим, что ежегодно к административной ответственности за нарушение данной статьи привлекаются несколько тысяч работодателей.
Работодатель, привлекая к трудовой деятельности экс-чиновника, замещавшего должность с коррупционными рисками, несет административную ответственность по ст. 19.29 КоАП РФ за сам факт несообщения в десятидневный срок о заключении трудового или гражданско-правового договора. Обобщение обширной правоприменительной практики по ст. 19.29 КоАП РФ позволяет прийти к выводу о том, что большинство привлекаемых к ответственности работодателей не взаимодействовали с принимаемыми на работу экс-чиновниками в период их нахождения на должностях государственной (муниципальной) службы, следовательно, в большинстве случаев отсутствовали какие-либо связи между работодателем и бывшими государственными или муниципальными служащими. В данной ситуации, на наш взгляд, нет оснований говорить об угрозе возникновения коррупционных отношений. Следует заметить, что в п. 5 постановления от 28 ноября 2017 г. № 46 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 КоАП РФ» [11] Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что ограничения, налагаемые на бывшего государственного (муниципального) служащего, установлены в целях противодействия коррупции. Говоря юридическим языком, отсутствует объект правонарушения, а, соответственно, отсутствует состав коррупционного правонарушения.
С учетом указанных обстоятельств сложно согласиться с позицией Верховного Суда РФ, согласно которой работодатель должен направлять сообщение о приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего «независимо от того, входили ли в должностные (служебные) обязанности бывшего государственного (муниципального) служащего функции государственного, муниципального (административного) управления организацией, заключившей с ним указанные договоры». Указанное Постановление Пленума Верховного Суда РФ, а также сложившаяся прокурорская и судебная практика, на наш взгляд, не соответствует ни «букве» ч. 1, 4 и 5 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», ни «духу» антикоррупционного законодательства.
Сложившаяся на основе позиции Верховного Суда РФ практика привлечения к административной ответственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности экс-чиновников, на наш взгляд, позволяет должностным лицам прокуратуры готовить «красивые» отчеты о привлечении к административной ответственности за коррупционные правонарушения, лишь отвлекая органы прокуратуры от выполнения надзорных функций, в том числе за соблюдением антикоррупционного законодательства. Тогда как эффективная и слаженная деятельность правоохранительных органов по надзору за общим уровнем соблюдения законности – необходимое условие для предупреждения коррупционных проявлений.
