«Узловым компонентом в государственно-властных отношениях между Федерацией и ее субъектами» выступает институт совместного ведения. Возникновение данного государственно-правового института исторически обусловлено невозможностью полного разделения всего объема власти между федерацией и ее субъектами. Первоначально федерализм зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное разделение компетенции между центральной властью и властями субъектов. Но, как пишет И. А. Умнова, «модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране мира, так как не соответствует политическим реалиям». Всегда существуют сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и взаимная ответственность федерации и ее субъектов. Модель федерализма, основанная на использовании таких сфер отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения. Документом, положившим начало формированию кооперативного федерализма в нашей стране, стал Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Им были закреплены предметы совместного ведения, которые и предопределили сущность современной российской модели федерализма, ориентированной на кооперацию (сотрудничество) и взаимную ответственность центра и составных частей. Окончательное признание категория совместного ведения получила в ст. 72 Конституции РФ 1993 г.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Устанавливая верховенство федеральных законов над законами субъектов РФ, принимаемыми по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 76) при этом не содержит положений, которые гарантировали бы субъектам РФ реализацию их законодательных полномочий по регулированию соответствующих отношений. В каждом конкретном случае субъектам РФ приходится ждать федерального законодателя, дабы понять, что же останется для их собственного урегулирования после реализации федеральных законодательных прерогатив.
Оставляет данный вопрос без внимания и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ). Его ст. 261 лишь указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов; п. 2 ст. 263 перечисляет конкретные полномочия, которые осуществляются органами государственной власти субъектов по предметам совместного с Российской Федерацией ведения за счет средств бюджетов субъектов РФ, т. е. так называемые собственные полномочия органов субъектов; п. 31 и 4 этой же статьи указывают, что по перечисленным в п. 2 вопросам (по вопросам собственных полномочий органов субъектов) могут приниматься наряду с федеральными законами также законы субъектов РФ. Но не решается главный вопрос: как будет распределяться объем законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, если по одним и тем же предметам (вопросам) совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов РФ?
