Abstract (English):
This article is devoted to the study of one of the most important problems impeding the effective functioning of public control in the Russian Federation - the definition of its limits. In work the analysis of the limits of social control (spatial; time of implementation; the completeness of filling (according to his principles, purposes and tasks, forms, objects, and powers of the constituent entities and their amounts); the evaluation from the perspective of legality and legitimacy of the activity). The author has developed and justified measures to improve the current Russian legislation regulating the issues of public control. The article uses a number of methods of scientific research, in particular: analysis; synthesis; classification; comparison; formal-legal; method of legal modeling; analysis of theoretical and regulatory sources; legal; formal-logical.

Keywords:
public control, Russian Federation, constitutional and legal analysis, democracy, institution of civil society, definition of limits, legality, legitimacy, problems, efficiency

Введение.

Настоящая статья посвящена исследованию пределов общественного контроля в Российской Федерации.

Цель исследования: разработать правовую модель определения пределов общественного контроля в России как необходимого условия эффективного функционирования данного института гражданского общества.

Задачи исследования: 1) дать определение понятию пределов общественного контроля в Российской Федерации; 2) провести анализ пределов общественного контроля (пространственных; по времени осуществления; по полноте наполнения (по его принципам, целям и задачам, формам, объектам, полномочиям субъектов и их количеству); его оценке с позиции легальности и легитимности данного вида деятельности), разработав и обосновав мероприятия по совершенствованию действующего российского законодательства, регулирующего вопросы общественного контроля.

Основная часть.

Определение понятия пределов общественного контроля в Российской Федерации.

В процессе организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации возникают многочисленные проблемы, которые препятствуют эффективному функционированию данного института гражданского общества, без разрешения которых невозможна реализация конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении государственными делами.

Одной из вышеуказанных проблем является определение пределов общественного контроля, под которыми стоит понимать: 1) пространственные и временные границы его организации и осуществления; 2) идеал, грани к которым необходимо стремиться при его реализации; 3) максимальный охват и мыслимую полноту его содержания; 4) крайнюю и высшую ступень реализации данного вида деятельности с позиций ее легальности и легитимности.

Правовая модель определения пределов общественного контроля как необходимое условие эффективного функционирования данного института гражданского общества.

В целях разрешения указанной проблемы представляется необходимым разработать правовую модель определения пределов общественного контроля.

В связи с этим, требуется провести анализ пределов общественного контроля (пространственных; по времени осуществления; по полноте наполнения (по его принципам, целям и задачам, формам, объектам, полномочиям субъектов и их количеству); его оценке с позиции легальности и легитимности данного вида деятельности), разработав и обосновав мероприятия по совершенствованию действующего российского законодательства, регулирующего вопросы общественного контроля.

Пространственные пределы общественного контроля в России.

Определение пространственных пределов общественного контроля в Российской Федерации, несмотря на кажущуюся очевидность их соответствия территориальным границам России, имеет ряд проблем.

В связи с тем, что статья 2 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ в правовую основу общественного контроля включила, наряду с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, еще и законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные нормативные правовые акты, пространственными пределами осуществления общественного контроля в той части, в которой он дополнительно урегулирован региональными и муниципальными нормативно-правовыми актами, являются границы соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Например, в разделе 1 Положения об Общественной палате муниципального образования город Краснодар оговаривается, что данный субъект общественного контроля создан в целях защиты прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципального образования город Краснодар. [1] Более того, те полномочия Общественной палаты муниципального образования город Краснодар, которые носят не информационный или рекомендательный характер, а содержат права, которым соответствуют обязательные к исполнению третьими лицами обязанности (например, по направлению официальных обращений главе муниципального образования город Краснодар, администрации муниципального образования город Краснодар, ее отраслевым, функциональным и территориальным органам, на которые последние обязаны ответить в тридцатидневный срок), также ограничены пространственными пределами муниципального образования.

В свою очередь, статья 1 Закона Краснодарского края от 03.03.2017 №3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края» ограничивает пространственные пределы полномочий Общественной палаты Краснодарского края территорией Краснодарского края. [2]

В связи с этим, осуществление некоторых форм общественного контроля, например, общественных проверок, общественными палатами субъектов Российской Федерации и общественными палатами (советами) муниципальных образований, особенно вне пределов соответствующих регионов и муниципальных образований, затруднено. В частности, в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» инициирование ими общественных проверок возможно лишь в случаях, специально предусмотренных законодательством Российской Федерации. Для того, чтобы обеспечить возможность данным субъектам общественного контроля осуществлять общественные проверки свободно и повсеместно на территории страны представляется необходимым изменить пункт 2 статьи 20 вышеназванного Федерального закона, дополнив перечень безусловных инициаторов общественной проверки общественными палатами субъектов Российской Федерации, а также общественными палатами (советами) муниципальных образований.

Определенная проблема существует и с организацией общественного контроля за соблюдением прав военнослужащих Вооружённых сил Российской Федерации на военных объектах, расположенных за рубежом. Ряд авторов отмечает, что в этих случаях отсутствует возможность органов общественного контроля и «правозащитников непосредственно встречаться с жертвами в Вооруженных силах РФ, проводить сбор информации об инцидентах насилия и иных формах нарушения общепризнанных норм международного права». [3] В связи с этим, представляет большой интерес зарубежный опыт по организации контроля за правами военнослужащих, в том числе, в случаях их нахождения за пределами своей страны. Например, в ФРГ эффективно действует институт Уполномоченного по делам военнослужащих, который имеет право инспектировать зарубежные военные базы ФРГ и проверять соблюдение прав и свобод как военнослужащих Бундесвера, так и работающих на армию гражданских лиц. [4] В связи с этим, представляется необходимым создать в России институт Уполномоченного по делам военнослужащих в Российской Федерации, приняв соответствующий федеральный закон, наделив данное должностное лицо полномочиями по контролю за соблюдением прав и свобод военнослужащих, в том числе, находящихся за пределами России.

Временные пределы общественного контроля в России.

В настоящее время значительной проблемой, возникающей при организации и осуществлении общественного контроля в Российской Федерации, является определение его временных пределов (продолжительности проведения тех или иных форм общественного контроля и их периодичности).

Федеральное законодательство содержит временные ограничения лишь по срокам проведения отдельных форм общественного контроля. В частности, согласно пункту 5 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» срок проведения общественной проверки не должен превышать 30 дней. [5] Кроме того, в данном федеральном законе в пункте 5 статьи 26 прямо не урегулированы сроки, в течение которых органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы (содержится лишь отсылочная норма к соответствующим федеральным законам).

В свою очередь, Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в пункте 2 статьи 17 подобные сроки определил, но только по обращениям Общественной палаты страны: в течение тридцати дней со дня его регистрации (при этом, в исключительных случаях сроки рассмотрения обращения могут быть продлены не более чем на тридцать дней с об этом Общественной палаты). В исключительных случаях, определяемых самой Общественной палатой Российской Федерации, должные лица публичных органов власти обязаны дать ответ на запрос Общественной палаты в течение четырнадцати дней (пункт 3 статьи 24 вышеназванного Федерального закона). В случае, если Общественная палата запрашивает заключения на проекты законов, рассматриваемых в рамках проводимого общественного контроля, то данные документы должны быть отправлены также в тридцатидневный срок (пункт 5 статьи 18). [6]

Периодичность проведения тех или иных мероприятий общественного контроля на федеральном уровне не установлена. Исключением из данного правила является лишь периодичность подготовки и опубликования субъектами общественного контроля итоговых докладов, справок о состоянии гражданского общества в стране и общественного контроля. Так, например, Общественная палата России обязана не реже одного раза в год подготавливать и публиковать в периодическом издании Общественной палаты доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации, а также еженедельно  выпускать в эфир на одном из общероссийских телеканалов и на одном из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы по плану, утвержденному Общественной палатой (время эфира определяется в размере не менее 60 минут в месяц по каждому из телеканалов и радиоканалов. [6]

Однако, в региональном законодательстве имеет место попытка установления предельных сроков осуществления тех или иных форм общественного контроля, а также ограничения периодичности их проведения. Например, Закон Свердловской области от 19.12.2016 № 151-ОЗ «Об общественном контроле в Свердловской области» в пункте 5 статье 19 ограничил срок проведения общественной экспертизы 120 днями. В данном законе сделана попытка установления и минимальных сроков проведения отдельных форм общественного контроля (в частности, общественное обсуждение согласно пункту 8 статьи 20 не может проводиться в срок менее 30 дней). [7] В свою очередь, в пунктах 8 и 9 статьи 9 Закона Краснодарского края от 25.12.2015 № 3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском крае» закреплено, что один субъект общественного контроля вправе посещать один и тот же орган или одну и ту же организацию не более одного раза в течение двух календарных лет, а общее число посещений одного и того же органа или одной и той же организации не может быть более трех в течение календарного года. [8]

Однако, подобные ограничения сроков и периодичности проведения отдельных форм общественного контроля, установленные на региональном уровне, создают препятствия к его осуществлению, что, в свою очередь, противоречит пункту «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации, установившей, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, а также  пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который запретил принятие нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля.

В связи с этим, представляется целесообразным определить на федеральном уровне либо сроки и периодичность по каждой форме общественного контроля, осуществляемой его субъектами, либо закрепить возможность установления данных сроков и периодичности на региональном и муниципальном уровне для субъектов общественного контроля, создаваемым в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Пределы общественного контроля в России по полноте наполнения содержания данного вида деятельности.

Значительной проблемой, возникающей при организации и осуществлении общественного контроля в Российской Федерации, является определение полноты наполнения содержания данного вида деятельности (его принципов, целей и задач, форм, объектов, полномочий субъектов и их количества).

Определение полноты перечня принципов общественного контроля в России.

Так, анализируя систему принципов общественного контроля, закрепленных в федеральном законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», ряд авторов считает их количество недостаточным для оптимальной организации данного института гражданского общества.  Как отмечает О.А. Околеснова: «В случае, если те или иные особенности общественных отношений не предусмотрены базовым законом, приведённые принципы служат направлениями для формирования последующей нормативной правовой базы. Кроме того, они являются ориентиром при применении права по аналогии». [9, с. 110] Это обстоятельство особенно актуально в силу того, что сам институт общественного контроля в Российской Федерации сравнительно молодой и нормативно-правовая база его регулирования еще только формируется, особенно на региональном и муниципальном уровне. Отсутствие же детально сформулированной и сбалансированной системы принципов организации и функционирования данного вида деятельности затрудняет построение единого правового поля общественного контроля в стране.

В этой связи, Е.В. Бердникова делает вывод о необходимости расширения перечня общеправовых принципов общественного контроля, а также предлагает внесение изменений в действующее законодательство в части корректировки и уточнения регламентации межотраслевых и отраслевых правовых принципов общественной контрольной деятельности.[10, с. 12]

С данным предложением следует согласиться, так как перечень принципов общественного контроля, закреплённый законодателем, представляется неполным, и в него можно включить, например, принцип этики и профессионализма представителей органов общественного контроля, под которым следует понимать необходимость: соблюдения членами общественных палат федерального, регионального и муниципального уровня, представителями иных субъектов общественного контроля правил этического долженствования, разрабатываемых как в рамках союзов и ассоциаций субъектов общественного контроля, так и общественными палатами и советами всех уровней; постоянного роста профессионализма представителей субъектов общественного контроля. В пользу включения данного принципа, в частности, в статью 6 вышеназванного Федерального закона, говорит практика организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат и советов на уровне субъектов России и муниципальных образований, которыми разработаны и приняты многочисленные кодексы этики. В частности, Кодекс этики членов Общественной палаты Российской Федерации, принятый 14.04.2006, устанавливает обязательные для каждого члена Общественной палаты правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам. [11]

Другим важным дополнением в перечень принципов общественного контроля может стать принцип коллегиальности в деятельности субъектов общественного контроля, которые подразумевает организацию и осуществление данного вида деятельности на коллективных началах. Этот принцип подтверждается тем, что подавляющее число субъектов общественного контроля являются коллективными органами, решения в которых принимаются большинством голосов (например, в Общественной палате Российской Федерации, общественных палатах и советах на уровне субъектов России и муниципальных образований).

В число принципов общественного контроля следует включить принцип народовластия. Это позволит изменить сложившийся вектор в организации органов общественного контроля, согласно которому основная роль в их формировании принадлежит не народу непосредственно, а тем или иным органам государственной власти и местного самоуправления (в силу этого происходит выхолащивание общественной природы данного вида деятельности, и он превращается в модифицированную разновидность внутригосударственного контроля). Включение народовластия в систему принципов общественного контроля создаст правовую основу для изменения процедуры формирования органов общественного контроля, при которой они будут избираться непосредственно населением, получив реальную независимость от негативного воздействия органов государственной власти и местного самоуправления, деятельность которых они и призваны контролировать.

Однако, предложения некоторых авторов по дополнению системы принципов общественного контроля, представляются спорными и необоснованными. Так, по мнению М.А. Килессо, система принципов общественного контроля должна быть дополнена принципом безвозмездности общественного контроля. [12, с. 24] Автор считает, что представители органов общественного контроля (как общественных палат того или иного уровня, так и иных субъектов общественного контроля) должны осуществлять свою деятельность безвозмездно, не получая никаких денежных средств от общества или государства. Но при данном подходе это будет означать, что представители субъектов общественного контроля должный заниматься данной деятельности в свободное от основной работы время, либо эта деятельность будет доступна не всем категориям граждан, а, например, пенсионерам, либо финансово обеспеченным людям. Действующее законодательство, напротив, обоснованно закрепило гарантии деятельности представителей субъектов общественного контроля. Например, в статье 13 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» закреплены гарантии деятельности членов Общественной палаты: они освобождаются  работодателем от выполнения трудовых обязанностей по основному месту работы с сохранением за ним места работы (должности); им возмещаются расходы, связанные с осуществлением полномочий члена Общественной палаты, а также выплачивается компенсация в размере, определенном законом, иным нормативным правовым актом, за счет средств федерального бюджета. [6]

Ряд авторов считает необходимым расширить пределы применения принципов общественного контроля, уже закрепленных в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Так, предлагается распространить принцип недопустимости вмешательства в сферу деятельности политических партий на другие виды общественных объединений в связи с тем, что в противном случае такое вмешательство будет противоречить самой сути общественных объединений как институтов гражданского общества. [13, с. 92]

Однако, представляется, что реализация данного предложения приведет к отсутствию общественного контроля за деятельностью многочисленных групп общественных объединений: общественных организаций; общественных движений; общественных фондов; общественных учреждений; органов общественной самодеятельности.

Более того, ряд авторов предлагает изъять данный принцип из вышеназванного Федерального закона в связи с тем, что «необходимость превращения политических партий в объект общественного контроля и распространение на них соответствующих положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» обусловлена двойственной природой политических партий, их ролью связующего звена между государством и обществом». [14, с. 13-18]

Как показала практика «оранжевых революций» в рамках СНГ (Грузия, Украина) и в мире в целом, именно общественные объединения (включая и политические партии) становятся основным инструментом, используемым для разрушения государственных институтов, осуществления государственных переворотов, революций и т.д. И без деятельного контроля со стороны гражданского общества за данной категорией объединения граждан невозможно обеспечить в их деятельности соблюдение законодательства, а также прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

В тоже время, представляются оправданными предложения ряда авторов относительно приведения принципов осуществления общественного контроля в отдельных отраслях государственного управления (например, за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания) в соответствие с общими принципами общественного контроля. [15, с. 42] Это позволит, с одной стороны, сформировать единый правовой подход к формированию системы принципов организации и функционирования субъектов общественного контроля в России, а с другой стороны, обеспечить равную реализацию права граждан страны на осуществление общественного контроля во всех сферах государственного и муниципального управления. Как отмечают некоторые исследователи, это особенно актуально при осуществлении общественного контроля за правоохранительными органами, [16, с. 38-42] а также деятельностью, упомянутой в пункте 2 статьи 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Определение полноты перечня целей и задач общественного контроля в России.

Важную роль в процессе определения пределов общественного контроля играет формулирование его целей и задач. Представляется, что цели общественного контроля, предусмотренные в части 1 статьи 5 вышеназванного Федерального закона, закрепляют не все грани, к которым должен стремиться данный вид деятельности. Ряд авторов справедливо отмечает, что действующее законодательство в качестве основной цели общественного контроля в России закрепляет обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, [17, с. 9-13] однако игнорирует цели по предупреждению, профилактике и содействию пресечению нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Кроме того, общественный контроль выступает в качестве гарантии реализации конституционных принципов народовластия и участия граждан Российской Федерации в управлении государством, что также должно быть отражено при формулировании целей данного института гражданского общества.

В связи с этим, представляется необходимым дополнить часть 1 статьи 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» пунктами 4-5 следующего содержания:

«4) обеспечение профилактики, предупреждение и содействие пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

5) обеспечение реализации конституционных принципов народовластия и участия граждан Российской Федерации в управлении государством».

Перечень задач общественного контроля, сформулированный в части 2 статьи 5 вышеназванного Федерального закона, также нуждается в дополнении, ориентированности на достижение конкретных результатов. Так, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию предлагает не только организовать эффективный общественный контроль, но и с его помощью добиваться конкретного результата, которого ждут люди. [18]

Достигнуть конкретного результата (то есть цели) общественного контроля можно лишь обеспечив сбалансированное формулирование внутренних и внешних его задач, диалектически связанных между собой. При этом, внутренние задачи непосредственно связаны с реализацией субъектами общественного контроля мероприятий, его обеспечивающих, а внешние задачи связаны с формированием и развитием правового государства и гражданского общества в целом, когда в полной мере реализуются, охраняются, защищаются и восполняются (в случае нарушения) права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В связи с этим, представляется необходимым изложить часть 2 статьи 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в следующей редакции:

«2. Задачами общественного контроля являются:

1) способствование признанию, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

2) повышение уровня участия граждан Российской Федерации и их объединений в государственном управлении и местном самоуправлении;

3) формирование и развитие гражданского правосознания;

4) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;

5) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;

6) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, профилактику, предупреждение и содействие пресечению их нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

7) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

8) вовлечение населения в процесс противодействия коррупции, в том числе и путем формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

9) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

10) снижение рисков принятия и реализации органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, противоправных и (или) противоречащих общественным интересам решений».

Данные изменения позволят усовершенствовать законодательную базу общественного контроля, превратив его в действенный инструмент по искоренению причин и условий, способствующих нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Определение полноты форм осуществления общественного контроля в России.

Проблема определения пределов общественного контроля тесно связана с вопросом о формах его осуществления и является предметом широкой дискуссии в отечественной учебной и научной литературе. [19, с. 53-60; 20, с. 66; 21, с. 15-19] Представляется, что закреплённый в статье 18 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» перечень форм общественного контроля хоть и носит условно открытый характер, но нуждается в уточнении и дополнении.

Во-первых, законодатель достаточно невнятно осуществил классификацию форм общественного контроля в упомянутой выше статье Федерального закона, по-видимому сделав попытку разбить их на две самостоятельные группы:

1) основные формы общественного контроля (общественный мониторинг, общественная экспертиза и общественная проверка, а также иные формы, не противоречащие данному Федеральному закону);

2) формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления (общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия). При этом, не ясно, как иные формы общественного контроля соотносятся с другими формами взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, которые также законодателем отнесены к формам общественного контроля. Налицо противоречие в классификации форм общественного контроля.

Во-вторых, законодатель сознательно дважды (в части 2 статьи 4 и части 3 статьи 18 вышеназванного Федерального закона) ограничивает возможность установления форм общественного контроля любыми нормативно-правовыми актами, кроме федеральных законов, хотя в части 1 этой же статьи закреплен открытый перечень других форм взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления.

В связи с этим, на региональном и муниципальном уровне нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы общественного контроля, закрепляя формы общественного контроля, лишь дублируют положения федерального законодательства, не определяя каких-либо новых, не упомянутых в федеральном законодательстве, форм взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления. Однако, в ряде субъектов Российской Федерации сделана попытка принятия региональных законов, детализирующих отдельные формы общественного контроля, предусмотренные в федеральном законодательстве. Так, например, Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.06.2009 № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» закреплена возможность проведения мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе инициативными субъектами, к которым отнесены: Общественная палата автономного округа; общественные объединения; научные и иные организации; граждане. [22]

Это существенно обедняет многообразие форм общественного контроля, особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, по мнению ряда авторов, в России было бы полезно реализовать баварский опыт поощрения гражданских инициатив на уровне муниципалитетов, когда «гражданам предоставлено право на организацию публичных собраний и выдвижение собственных предложений по вопросам местной жизни …такие гражданские инициативы должны быть рассмотрены советом общины в обязательном порядке». [23]

Другие авторы считают, что в качестве форм общественного контроля можно использовать опрос фокус-групп, общественное расследование и интервьюирование, [24, с. 177-182]опрос граждан на предмет исследования эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, [25, с. 57-61] электронные петиции. [26, с. 15-17]

В-третьих, законодатель, относя к формам общественного контроля различные формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, не дает ни самого определения институтам гражданского общества, ни перечисляет критериев отнесения к ним каких-либо форм объединения граждан.

Как справедливо отмечает Д.С. Михеев: «На сегодня не имеется исчерпывающего перечня элементов гражданского общества даже в научных исследованиях. В их числе называются: различного рода объединения граждан по признаку общих целей и интересов - общественные организации, профессиональные союзы, неформальные движения; институты гражданского общества политической направленности, в том числе политические партии; институты гражданского общества в сфере оказания профессиональной юридической помощи, включая адвокатуру и общественные объединения адвокатов, нотариат; средства массовой информации; церковь, конфессиональные объединения, религиозные организации и др. [20, с. 69]

В связи с этим, представляется необходимым изложить статью 18 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в следующей редакции:

«Статья 18. Формы общественного контроля

1. Общественный контроль осуществляется в формах:

а) общественного мониторинга;

б) общественной проверки;

в) общественной экспертизы;

г) взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления (общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания);

д) иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону.

2. Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.

3. Порядок осуществления общественного контроля в формах, указанных в части 1 настоящей статьи, определяется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами. Порядок осуществления общественного контроля в формах, указанных в пункте «д» части 1 настоящей статьи, определяется также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами».

Определение полноты перечня объектов общественного контроля в России.

Важную роль в определении пределов общественного контроля играет установление исчерпывающего перечня его объектов. Вопрос отнесения тех или иных органов публичной власти к объектам общественного контроля носит дискуссионный характер, являясь предметом широкого обсуждения в отечественной учебной и научной литературе. [27, с. 154-160; 28, с. 392-401]  Представляется, что это связано с рядом причин:

Во-первых, в федеральном законодательстве не дано прямого определения понятию объектов общественного контроля и не проведена их классификация. И, хотя из смысла статьи 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует, что под объектами общественного контроля следует понимать органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, ряд авторов отмечает особый статус некоторых органов государственной власти как объектов общественного контроля.

Так, по мнению В.В. Гриба: «Отнесение Президента РФ к категории органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, объясняется его особым правовым статусом и характером осуществляемых им полномочий и, безусловно, носит дискуссионный характер… важно отметить, что на сегодняшний день общественный контроль за деятельностью Президента РФ фактически не осуществляется и, более того, юридически и формально не закреплен. Так, анализ федерального законодательства и правоприменительной практики позволяет выявить достаточно слабые правовые возможности субъектов общественного контроля по осуществлению общественного контроля в отношении Президента РФ».[29]

Действующая Конституция Российской Федерации существенно сужает возможности обжалования нормативно-правовых актов, издаваемых главой государства, в судебном порядке. По сути, единственной возможностью их отмены, является обжалование гражданами России данных актов на предмет их соответствия Конституции страны и действующему законодательству в Конституционном Суде Российской Федерации. Других реальных форм общественного контроля за деятельностью Президента России не имеется.

В связи с этим, подобное ограничение возможности осуществления общественного контроля в отношении главы государства представляется сомнительным с точки зрения законности и конституционности, а ссылка на гарантию неприкосновенности Президента Российской Федерации, которая закреплена в статье 91 Конституции страны, не обоснована, так как в подобном случае нарушаются конституционные принципы народовластия и участия граждан России в управлении государственными делами, гарантией реализации которых и выступает институт общественного контроля в Российской Федерации.

Более того, как показывает судебная и административная практика, в отдельных случаях имеет место необоснованное расширительное трактованное статьи 91 Конституции, когда судебные органы отказываются рассматривать жалобы граждан страны на действия (бездействия) должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации, включая акты полномочных представителей главы государства в федеральных округах. [30]

Кроме того, существенно затруднен общественный контроль в отношении отдельных видов правоохранительных органов: судов (особенно высших судебных органов - Верховного и Конституционного судов Российской Федерации); Федеральной Службы Безопасности России; министерств обороны, чрезвычайных ситуаций, внутренних дел; органов прокуратуры и следствия.

Это обстоятельство обусловлено тем, что данные органы государственной власти в соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» выведены из предмета регулирования данного Федерального закона. Общественный контроль в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, регулируется соответствующими федеральными законами.

В тоже время, анализ данных федеральных законов, например, Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» показывает, что никакие изменения в данный закон в связи с принятием федеральных законов, регулирующих вопросы общественного контроля, не вносились.

В данном законе отсутствуют статьи, посвящённые общественному контролю в области обеспечения безопасности государства и общественной безопасности. Контроль в отношении органов федеральной службы безопасности Российской Федерации в соответствии со статьей 23 вышеназванного Федерального закона может осуществляться лишь в форме государственного контроля Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судебными органами в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. [31]

В связи с тем, что действие Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не распространяется на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, общественные отношения, связанные с организацией и проведением общественных обсуждений и публичных слушаний в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля), определение перечня объектов общественного контроля в данных областях государственного управления также существенно затруднено.

Во-вторых, действующее законодательство не содержит определения понятию органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, а сама современная концепция публичной власти нуждается по мнению В.Е. Чиркина в уточнении. [32, с. 5-14]Действительно, в широком смысле под публичными полномочиями можно понимать любые полномочия организационно-распорядительного, материально-имущественного, обязательно-властного характера, которые могут влиять на процессы реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В связи с этим, представляется необходимым внести изменения в федеральное законодательство в части закрепления понятия органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, а также определения критериев отнесения к ним отдельных категорий юридических лиц.

Либо при определении перечня объектов общественного контроля в него следует включить организации, учреждения и предприятия (независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности), которые обладают полномочиями, которые могут влиять на процессы реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В этой связи, некоторые авторы обосновывают необходимость включения в перечень данной разновидности объектов общественного контроля различных категорий вышеназванных организаций, учреждений и предприятий, например, субъектов естественных монополий и государственных корпораций: «Несмотря на то, что субъекты естественных монополий и государственные корпорации формально не подпадают под действие ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», в действительности их деятельность в той или иной степени уже является объектом общественного контроля. В частности, применительно к субъектам естественных монополий общественный контроль осуществляется через сеть советов потребителей, созданных на федеральном уровне при отраслевых Правительственных комиссиях и на региональном уровне - при главах регионов». [27, с. 154; 33, с. 3-5] Это позволит, с одной стороны, узаконить уже состоявшуюся практику общественного контроля за данной категорией объектов, а с другой стороны, придать субъектам общественного контроля необходимый статус и полномочия, обеспечив постоянный и повсеместный охват контролем со стороны институтов гражданского общества наиболее важных сторон жизнедеятельности общества.

Ряд исследователей считают оправданным включение в перечень объектов общественного контроля  политических партий и движений. [14, с. 13-18] Так, по мнению Ф.И. Долгих: «Низкий показатель общественного доверия к политическим партиям как социально-политическому институту обусловлен, в том числе, недостаточной открытостью для общества финансовой деятельности политических партий, а введение общественного контроля рассматривается в качестве способа преодоления недоверия к политическим партиям как институту и повышения их авторитета среди граждан». [34, с. 84] В связи с этим, в качестве первого этапа охвата общественным контролем деятельности политических партий данный автор называет закрепление общественного контроля за их финансовой деятельностью. При этом, данный подход представляется оправданным в силу того, что анализ бюджетов политических партий Российской Федерации, представленных в Государственной Думе показывает, что доля их государственного финансирования в 2016-2017 годах уверенно превышает 75% показатель и имеет устойчивую тенденцию к росту. [35] Следовательно, получение финансирования, осуществляемого за счет денежных средств налогоплательщиков, дает основание для государственного и общественного контроля политических партий в части законности и обоснованности расходования данных финансовых ресурсов.

Представляется, что общественный контроль может осуществляться в отношении любых органов государственной власти и местного самоуправления, а также муниципальных и государственных учреждений, органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия.

В Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует закрепить определение понятия объектов общественного контроля, провести их классификацию путем определения перечня данного вида объектов.

Кроме того, следует внести изменения в федеральное законодательство, регулирующее статус органов государственной власти, общественный контроль в отношении деятельности которых не охватывается вышеназванным Федеральным законом, в части определения перечня объектов общественного контроля, а также условий и порядка его осуществления.

Определение полноты перечня субъектов общественного контроля в России.

Важную роль в определении пределов общественного контроля играет установление исчерпывающего перечня его субъектов.

Так, представляет интерес опыт ряда стран СНГ, например, в Республики Казахстан, по включению в перечень субъектов общественного контроля физических лиц - граждан Республики Казахстан (согласно части 3 статьи 17 Закона Республики Казахстан от 02.11.2015 № 383-V «Об общественных советах)». [36]

Кроме того, дискуссионным является и вопрос участия в деятельности субъектов общественного контроля иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, согласно 3 и ряда иных статей Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» право участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, предоставлено только граждан Российской Федерации. Однако, в качестве одной из целей общественного контроля в России в статье 5 вышеназванного Федерального закона выступает обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, согласно статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 каждому человеку независимо от его гражданской принадлежности гарантируется право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. [37] Следовательно, ограничение прав иностранных граждан и лиц без гражданства на участие в мероприятиях общественного контроля лишает их возможности отстаивать свои права, предусмотренные национальным и международным законодательством.

В связи с этим, в ряде стран, например, в Республике Казахстан делаются попытки закрепления права иностранных граждан и лиц без гражданства участвовать в осуществлении общественного контроля в качестве полноправных субъектов на территории страны. Так, в части 2 статьи 10 проекта Закона Республики Казахстан «Об общественном контроле в Республике Казахстан» предусматривается, что иностранцы и лица без гражданства вправе выступать субъектами общественного контроля, пользоваться соответствующими правами, а также нести обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и ратифицированными международными договорами. [38]

Хотя часть 2 статьи 9 вышеназванного Федерального закона и закрепляет возможность создания в соответствии с законодательством Российской Федерации иных организационных структур общественного контроля, однако на практике основная масса субъектов общественного контроля представлена либо общественными палатами федерального, регионального и муниципального уровня, либо создаваемыми ими структурами. По мнению ряда авторов, это существенно обедняет разнообразие субъектов общественного контроля, особенно на региональном и местном уровне. [39; 40, с. 13-16; 41, с. 71-77] Кроме того, из смысла части 2 статьи 9 вытекает, что создание организационных структур общественного контроля, кроме перечисленных в вышеназванном Федеральном законе, может осуществляться исключительно нормативно-правовыми актами федерального уровня. Однако, представляется, что данное ограничение полномочий регионального и муниципального законодательства необоснованно и противоречит части 1 статьи 2 данного Федерального закона, согласно которой осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В связи с этим, представляется необходимым изложить часть 2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в следующей редакции:

«2. Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля».

Представляется, что перечень субъектов общественного контроля возможно дополнить профессиональными союзами, так как, во-первых, основной целью деятельности которых является обеспечение и защита трудовых прав граждан Российской Федерации, во-вторых, они являются самой массовой и распространенной разновидностью общественных организаций в стране, в-третьих, система правового регулирования их деятельности представляет собой широко отлаженный десятилетиями механизм. Как справедливо отмечает И.А. Мурзанов: «Анализ законодательства о профессиональных союзах показывает наличие формального закрепления их права осуществлять общественный контроль. Положения Закона об общественном контроле содержат закрытый перечень субъектов общественного контроля, в который не входят профсоюзы … данное противоречие требует законодательного … разрешения». [42, с. 52]

Придание профессиональным союзам статуса субъекта общественного контроля позволит им осуществлять в полной мере такие важные формы общественного контроля как общественные проверки, общественный мониторинг и общественную экспертизу. При этом, профсоюзы смогут оперативно осуществлять контроль за многочисленными подзаконными актами, регулирующими трудовые права граждан Российской Федерации. Кроме того, в значительной части органов государственной власти и муниципальных образованиях отсутствуют профсоюзные первичные организации. Придание им реальных полномочий по контролю соблюдения трудовых прав, в том числе и в отношении государственных и муниципальных служащих, с одной стороны, поднимет авторитет и правовой статус профсоюзов в глазах данных категорий работников, а с другой стороны, позволит им осуществлять постоянный общественный контроль в органах публичной власти. В связи с этим, представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», [43] закрепив за профсоюзами статус субъекта общественного контроля, детально регламентировав их полномочия в данной сфере.

Определение полноты перечня полномочий субъектов общественного контроля в России.

Значительной проблемой в установлении пределов общественного контроля является определение оптимального набора их полномочий.

Хотя перечень прав субъектов общественного контроля, закреплённый в части 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», носит открытый характер и может быть дополнен законодательством Российской Федерации, но по мнению ряда авторов, действующее законодательства должно уйти от тенденции детального регулирования полномочий субъектов общественного контроля, так как это сковывает развитие данного института гражданского общества. Так, М.С. Хачатрян справедливо отмечает: «В связи с этим, считаем, что правовое регулирование общественного контроля не должно быть детальным, как в случае с государственным контролем, поскольку это может ограничить инициативу гражданского общества. Законодательство не должен подробно регулировать деятельность гражданского общества, поэтому, на наш взгляд, необходимо при принятии нормативных правовых актов, регулирующих деятельность гражданского общества по осуществлению общественного контроля, по возможности минимизировать ограничительные и закрытые нормы, предоставляя возможность развиваться новым формам общественного контроля, не предусмотренным законодательством». [44, с. 24-30]

Подобное расширение полномочий позволит превратить институт общественного контроля не только в реальный механизм обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан страны, а также их объединений, но и гарантировать реализацию конституционных принципов народовластия и участия граждан в управлении государственными делами.

Однако следует отметить, что уже закреплённый в действующем законодательстве за субъектами общественного контроля набор полномочий не в полной мере может быть реализован в связи с отсутствием его детализации в иных нормативно-правовых актах. Так, предусмотренное пунктом 7 части 1 статьи 10 вышеназванного Федерального закона право субъектов общественного контроля обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами, не подкреплено ни Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, ни другими законами, которые должны установить случаи, когда возможна реализация данного права.

Таким образом, определение оптимального набора полномочий субъектов общественного контроля в Российской Федерации предполагает решение двух вопросов. С одной стороны, перечень полномочий субъектов общественного контроля должен обеспечивать полноценную реализации целей и задач общественного контроля, закреплённых в действующем законодательстве страны. С другой стороны, осуществление данных полномочий должно быть детализировано в иных нормативно-правовых актах на федеральном, региональном и муниципальном уровне.

В связи с этим, представляется необходимым, во-первых, расширить полномочия субъектов общественного контроля, дополнив их правами по предупреждению, профилактике и пресечению нарушений прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, во-вторых, провести мониторинг действующего законодательства на предмет внесения в него изменений и дополнений в части обеспечения реализации полномочий субъектов общественного контроля. Данный мониторинг должен быть организован и проводиться Общественной палатой Российской Федерации при информационно-правовой поддержке Правительства Российской Федерации в лице министерства юстиции страны.

Определение пределов общественного контроля с позиции оценки легальности и легитимности данного вида деятельности.

Важную роль в определение пределов общественного контроля играет оценка данного вида деятельности институтов гражданского общества с позиции легальности и легитимности. В отношении деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которая носит производный (в силу делегированных народом властных полномочий) характер, противопоставление понятий «легальности» и «легитимности» достаточно широко освящено в современной учебной и научной литературе. [45, с. 53-57; 46, с. 49-58; 47, с. 101-103; 48, с. 65]

Так, применительно к оценке государственной власти В.Е. Чиркин, в частности, определяет легализацию как «установление, признание, поддержку данной власти законом, прежде всего конституцией, опору власти на закон», а легитимацию - как «процесс не обязательно формальный и даже чаще всего неформальный, посредством которого государственная власть приобретает свойство легитимности, т.е. состояние, выражающее правильность, оправданность, целесообразность, законность и другие стороны соответствия конкретной государственной власти установкам, ожиданиям личности, социальных и иных коллективов, общества в целом». [48, с. 66] То есть легитимность государственной власти оценивает сам народ. Функционально данная оценка проявляется в установлении и осуществлении власти народом через референдумы и выборы. Кроме того, ее можно выявить путём проведения социологических исследований, опросов общественного мнения и т.п.

При этом, легальность и легитимность государственной власти не всегда совпадают. Так, практика существования в 20-м веке ряда фашистских и нацистских государств показала, что уровень развития нормативно-правовой базы и правовой культуры в данных странах был исключительно высок, что не мешало им проявлять чудеса зверства как в отношении к порабощенным народам, так и собственному населению. Таким образом, деятельность аппарата публичной власти в данных государствах носила вполне легальный, но не легитимный характер.

Однако представляется, что соотношение понятий «легальности» и «легитимности» в контексте контрольных полномочий общества исследовано недостаточно.

Отчасти это вызвано тем, что действующее законодательство, регулирующее вопросы общественного контроля, не вполне обоснованно ограничило данный вид деятельности институтов гражданского общества рамками (в основном) федерального законодательства. Данные ограничения проявляются также и в виде закрепления достаточно узкого перечня форм общественного контроля, а также полномочий его субъектов, носящих откровенно «беззубый» (информационный, рекомендательный, факультативный, совещательный и т.п.) характер, когда окончательное решение по профилактике, противодействию, предупреждению и пресечению нарушений прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, а также их объединений, осуществляемых органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия, отдано в руки все тех же органов публичной власти. Чрезвычайно ограничены возможности институтов гражданского общества в самостоятельном формировании субъектов общественного контроля, прежде всего - общественных палат и советов (как органов общественного контроля) на федеральном, региональном и муниципальном уровне, где решающая роль в утверждении членов данных субъектов общественного контроля также закреплена за теми или иными должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления (например, Президентом Российской Федерации, руководителями исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главами местного самоуправления).

Хотя подобные ограничения общественного контроля, выступающего в качестве одной из гарантий обеспечения конституционных принципов народовластия и участия народа в управлении делами государства, в определенной степени означает вторжение аппарата публичной власти в сферу исключительной компетенции граждан страны, являющихся носителем государственного суверенитета и единственным источником власти в стране.

Оценка легальности деятельности институтов гражданского общества по осуществлению контроля в отношении органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и организаций, органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия в соответствии с действующим законодательством, не вызывает особых затруднений. В целом, для признания легальной, данная деятельность должна соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного законодательства, положениям Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, нормативно-правовым актам органов местного самоуправления.

В то же время, попытки осуществления общественного контроля различными институтами гражданского общества в формах и методах, не закреплённых действующим законодательством, рассматриваются последним в качестве незаконной (нелегальной) деятельности. Более того, согласно частям 2 и 3 статьи 27 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» необоснованное вмешательство субъектов общественного контроля в деятельность органов публичной власти и оказание на них неправомерного воздействия, иные нарушения вышеназванного Федерального закона, влекут ответственность, установленную законодательством России. Хотя при этом, населением данные мероприятия институтов общественного контроля могут быть оценены и положительно, то есть носить с точки зрения общества легитимный характер.

В связи с этим, ряд авторов исследует право народа на революцию в тех случаях, когда государственная власть носит не легитимный характер. [49, с. 108-114] Действительно представляется, что в случае узурпации власти, либо ее незаконного присвоения какими-либо органами государственной власти или их должностными лицами, а также отсутствия, либо фиктивного характера правовых гарантий, обеспечивающих права народа на народовластие и участие в управлении государственными делами (основной гарантией при этом выступает институт общественного контроля), народ имеет право на выражение конструктивного протеста против нелегитимной власти, крайней формой которого и выступает принудительное отстранение от власти должностных лиц и публичных органов власти, утративших легитимность в глазах народа. В этом случае, конструктивный протест выступает и в качестве крайней формы контроля общества за органами публичной власти. При этом, он будет носить легитимный характер в случае соответствия ожиданиям большинства общества и его одобрения населением. А легальность он приобретает, как показывает практика революционных переворотов, путем дальнейшего узаконения перехода власти посредством использования демократических процедур (референдумов, выборов и т.п.). 

Во избежание подобных ситуаций, как справедливо отмечает В.Ф. Коломийцев: «Гуманное общество должно… определяться наличием массовых и влиятельных общественных организаций, которые способны осуществлять контроль за деятельностью государственных чиновников. … Только в рамках гуманного общества возможны достижение социальной справедливости, учет интересов различных социальных групп, установление взаимопонимания между гражданином и государством». [50, с. 3] Таким образом, в России согласно действующему законодательству в качестве пределов общественного контроля выступает исключительно его легальное осуществление. 

Выводы.

В процессе проведенного исследования мы пришли к ряду выводов.

1. Под пределами общественного контроля следует понимать: во-первых, совокупность пространственных и временных границ его организации и осуществления; во-вторых, идеал, грани к которым необходимо стремиться при его реализации; в-третьих, максимальный охват и мыслимую полноту его содержания; в-четвертых, крайнюю и высшую ступень реализации данного вида деятельности с позиций ее легальности и легитимности.

2. Анализ пределов общественного контроля показал необходимость разработки системы мероприятий по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего данный институт гражданского общества: во-первых, в части уточнения пространственных и временных границ его осуществления; во-вторых, в части определения полноты его наполнения (по его принципам, целям и задачам, формам, объектам, полномочиям субъектов и их количеству); в-третьих, с позиции оценки пределов легальности и легитимности данного вида деятельности.

1. Ob Obschestvennoy palate municipal'nogo obrazovaniya gorod Krasnodar: postanovlenie administracii municipal'nogo obrazovaniya gorod Krasnodar ot 18.08.2010 № 6214 [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://docs.cntd.ru/document/446219111 (data obrascheniya: 01.01.2019).

2. Ob Obschestvennoy palate Krasnodarskogo kraya i o vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Krasnodarskogo kraya: Zakon Krasnodarskogo kraya ot 03.03.2017 №3575-KZ [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://docs.cntd.ru/document/429097561 (data obrascheniya: 01.01.2019).

3. Peredruk A. Nemnogo ob obschestvennom kontrole v Vooruzhennyh Silah RF [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: https://7x7-journal.ru/post/27225 (data obrascheniya: 01.01.2019).

4. Upolnomochennyy po delam voennosluzhaschih Bundestaga [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: https://www.bundestag.de/parlament/wehrbeauftragter/ru (data obrascheniya: 01.01.2019).

5. Ob osnovah obschestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon ot 21.07.2014 № 212-FZ // Rossiyskaya gazeta. - 23.07.2014. - № 6435 (163).

6. Ob Obschestvennoy palate Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon ot 04.04.2005 № 212-FZ // SZ RF. - 11.04.2005. - № 15. - St. 1277.

7. Ob obschestvennom kontrole v Sverdlovskoy oblasti: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 19.12.2016 № 151-OZ [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://docs.cntd.ru/document/429088309 (data obrascheniya: 01.01.2019).

8. Ob obschestvennom kontrole v Krasnodarskom krae: Zakona Krasnodarskogo kraya ot 25.12.2015 № 3305-KZ [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://docs.cntd.ru/document/432809870 (data obrascheniya: 01.01.2019).

9. Okolesnova O.A. Novoe prochtenie principov obschestvennogo kontrolya v sovremennyh usloviyah // Trudy po intellektual'noy sobstvennosti. - 2015. - T. 21. - № 2. - S. 110.

10. Berdnikova E.V. Probely pravovoy reglamentacii principov obschestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federacii // Sovremennoe obschestvo i pravo. - 2016. - № 2 (23). - S. 12.

11. Kodeks etiki chlenov Obschestvennoy palaty Rossiyskoy Federacii (prinyat na vtorom plenarnom zasedanii Obschestvennoy palaty Rossiyskoy Federacii 14.04.2006) [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: https://www.oprf.ru/about/1391/493 (data obrascheniya: 01.01.2019).

12. Kilesso M.A. Principy obschestvennogo kontrolya nad deyatel'nost'yu organov mestnogo samoupravleniya v Rossii // Probely v rossiyskom zakonodatel'stve. - 2016. - № 2. - S. 24.

13. Nuzhnova S.L., Terent'eva M.S., Klyushnikov S.S. Analiz principov instituta obschestvennogo kontrolya kak instrumenta vzaimodeystviya grazhdanskogo obschestva i gosudarstva // Nauka i obrazovanie: hozyaystvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie. - 2016. - № 4 (71). - S. 92.

14. Dolgih F.I. Obschestvennyy kontrol' za deyatel'nost'yu politicheskih partiy - k postanovke voprosa // Probely v rossiyskom zakonodatel'stve. - 2016. - № 2. - S. 13-18.

15. Sokolova O.V. Principy osuschestvleniya obschestvennogo kontrolya i sodeystviya licam, nahodyaschimsya v mestah prinuditel'nogo soderzhaniya // Ugolovno-ispolnitel'noe pravo. - 2014. - № 2 (18). - S. 42.

16. Zanina T.M., Krickaya M.S. Obschestvennyy kontrol' za deyatel'nost'yu policii: ponyatie, zadachi, principy // Administrativnoe pravo i process. - 2016. - № 6. - S. 38-42.

17. Berdnikova E.V. Obespechenie realizacii i zaschity prav i svobod cheloveka i grazhdanina kak osnovnaya cel' obschestvennogo kontrolya v Rossii / V sbornike: Vzaimodeystvie institutov vlasti i obschestva v sfere zaschity prav cheloveka Materialy VIII mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii aspirantov, prepodavateley, prakticheskih rabotnikov. - 2015. - S. 9-13.

18. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 12.12.2013 «Poslanie Prezidenta RF Vladimira Putina Federal'nomu Sobraniyu» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155646 (data obrascheniya: 01.01.2019).

19. Litvinova Yu.M. K voprosu o formah obschestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federacii // Leningradskiy yuridicheskiy zhurnal. - 2015. - № 3. - S. 53-60.

20. Miheev D.S. K voprosu o formah obschestvennogo kontrolya // Vestnik Mariyskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Istoricheskie nauki. Yuridicheskie nauki. - 2018. - T. 4. - № 1 (13). - S. 66, 69.

21. Yapryncev I.M. Pravotvorcheskaya iniciativa grazhdan kak forma obschestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federacii // Grazhdanskoe obschestvo v Rossii i za rubezhom. - 2016. - № 2. - S. 15-19.

22. O monitoringe pravovogo prostranstva v Yamalo-Neneckom avtonomnom okruge: Zakon Yamalo-Neneckogo avtonomnogo okruga ot 08.06.2009 № 37-ZAO [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://docs.cntd.ru/document/895234396 (data obrascheniya: 01.01.2019).

23. Mikheev D.S., Mikheeva T.N. and Mokoseeva M.A. (2015). On the experience of legal regulation of the principle of local authorities in German law // Review of European Studies. - Vol. 7, № 8. - P. 25. [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http//dx.doi.org/:10.5539/res.v7n8p23 (data obrascheniya: 01.01.2019).

24. Miheeva T.N., Belousov E.I. Obschestvennyy kontrol' na municipal'nom urovne: analiz novell zakonodatel'stva // Aktual'nye problemy ekonomiki i prava. - 2015. - № 2. - S. 177-182.

25. Schepachev V.A. Ocenka effektivnosti deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya kak forma obschestvennogo kontrolya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2017. - № 2. - S. 57-61.

26. Ivanova K.A. Elektronnye peticii kak sposob osuschestvleniya naseleniem obschestvennogo kontrolya za organami publichnoy vlasti // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2017. - №10. - S. 15-17.

27. Grib V.V. Normativnoe zakreplenie i nauchnoe videnie sistemy ob'ektov obschestvennogo kontrolya // Yuridicheskoe obrazovanie i nauka. - 2016. - № 3. - S. 154-160.

28. Makareyko N.V. Predely obschestvennogo kontrolya za administrativnoy deyatel'nost'yu policii / V sbornike: Aktual'nye voprosy kontrolya i nadzora v social'no znachimyh sferah deyatel'nosti obschestva i gosudarstva. Materialy III Vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferencii. Otvetstvennyy redaktor A.V. Martynov. - 2017. - S. 392-401.

29. Grib V.V. Prezident RF - ob'ekt obschestvennogo kontrolya? [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://otrasli-prava.rf/article/20741 (data obrascheniya: 01.01.2019).

30. [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://tverskoy.msk.sudrf.ru (data obrascheniya: 01.01.2019).

31. O federal'noy sluzhbe bezopasnosti: Federal'nyy zakon ot 03.04.1995 № 40-FZ [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6300 (data obrascheniya: 01.01.2019).

32. Chirkin V.E. O sovremennoy koncepcii publichnoy vlasti // Gosudarstvo i pravo. - 2016. - № 2. - S. 5-14.

33. Grib V.V. Sub'ekty estestvennyh monopoliy i gosudarstvennyh korporaciy kak ob'ekty obschestvennogo kontrolya // Konkurentnoe pravo. - 2016. - № 4. - S. 3-5.

34. Dolgih F.I. Obschestvennyy kontrol' za finansovoy deyatel'nost'yu politicheskih partiy // Problemy ekonomiki i yuridicheskoy praktiki. - 2017. - № 1. - S. 84.

35. «Istoricheskiy rekord». Rossiyskie partii na 75% finansiruyutsya iz byudzheta, biznesu politicheskie sily ne interesny [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: https://www.znak.com/2018-06-15/rossiyskie_partii_na_75_finansiruyutsya_iz_byudzheta_biznesu_politicheskie_sily_ne_interesny (data obrascheniya: 01.01.2019).

36. Ob obschestvennyh sovetah: Zakon Respubliki Kazahstan ot 02.11.2015 № 383-V [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://online.zakon.kz/document/?doc_id=36800092#pos=3;-252 (data obrascheniya: 01.01.2019).

37. Mezhdunarodnyy pakt o grazhdanskih i politicheskih pravah ot 16.12.1966 [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol (data obrascheniya: 01.01.2019).

38. Proekt Zakona Respubliki Kazahstan «Ob obschestvennom kontrole v Respublike Kazahstan» [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://medialaw.asia/posts/10-07-2013/73245.html (data obrascheniya: 01.01.2019).

39. Arutyunyan R.E. Konstitucionno-pravovoy status institutov obschestvennogo kontrolya pri organah gosudarstvennoy vlasti sub'ektov Rossiyskoy Federacii: avtoreferat diss. … dokt. yurid. nauk. - Moskva, 2011. - 22 s.

40. Grib V.V. Aktual'nye problemy normativnogo zakrepleniya sistemy sub'ektov obschestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2016. - № 1. - S. 13-16.

41. Gornev R.V. Obschestvennye ob'edineniya kak sub'ekt obschestvennogo kontrolya na municipal'nom urovne / V sbornike: Glasnost' i otkrytost' mestnogo samoupravleniya: aktual'nye teoreticheskie i prakticheskie voprosy. - 2015. - S. 71-77.

42. Murzanov I.A. Professional'nye soyuzy kak sub'ekty obschestvennogo kontrolya // Zakon i pravo. - 2016. - № 5. - S. 52.

43. O professional'nyh soyuzah, ih pravah i garantiyah deyatel'nosti: Federal'nyy zakon ot 12.01.1996 № 10-FZ [Elektronnyy resurs]. Rezhim dostupa: http://docs.cntd.ru/document/9015224 (data obrascheniya: 01.01.2019).

44. Hachatryan M.S. Predely pravovogo regulirovaniya obschestvennogo kontrolya // Yuridicheskie issledovaniya. - 2017. - № 9. - S.24-30.

45. Blyaher L.E., Ogurcova T.L. Priklyucheniya legitimnosti vlasti v Rossii, ili vossozdanie prezumpcii vinovnosti // Polis. - 2006. - № 3. - S. 53-67.

46. Zeletdinova E.A., Lomov V.N. Izmenenie osnovaniy legitimacii regional'noy vlasti: na primere Astrahanskoy oblasti, (konec 1990-h - nachalo 2005 gg.) // Vlast'. - 2006. - № 2. - S. 49-58.

47. Bezkorovaynaya Yu.E. Krizis legal'nosti i legitimnosti gosudarstvennoy vlasti v kontekste formirovaniya «sil'nogo» gosudarstva // Gosudarstvo i pravo. - 2011. - № 7. - S. 101-103.

48. Chirkin V.E. Legalizaciya i legitimaciya gosudarstvennoy vlasti // Gosudarstvo i pravo. - 1995. - № 8. - S. 65, 66.

49. Gluhih V.A., Eliseev S.M. Legitimnost' vlasti i revolyuciya // Diskurs. - 2016. - № 5. - S. 108-114.

50. Kolomiycev V.F. Dlya novogo kursa neobhodim dialog vlasti s narodom // Grazhdanin i pravo. - 2010. - № 7. - S. 3.